政策與議題

台灣人權促進會

嘿，不知道也沒關係，先別急著離開。我們了解「釋憲」聽來不僅沉重，甚至對多數非法律人而言，更完全談不上有趣。但正如日前引發軒然大波的《戶籍法》修法，人民可手持釋字第603號抵抗一樣，大法官所作出的解釋，皆可能會在必要時刻，與你我生活產生緊密連結。因此，我們想占用您幾分鐘，邀請您讀完這篇試圖將長達四萬字以上、充滿法律條文、術語的釋憲聲請書，濃縮成3-4頁篇幅的文章。如果您讀完，也認同我們的說法，我們也想請您也把它分享給更多人知道。

健保資料庫為何要提釋憲？

簡單地說，因為最高行政法院判決確定，當事人已窮盡法律上所有救濟途徑，釋憲是這個案子最後的路。複雜地說，提釋憲前，有幾個事實前提要先釐清：

1. 台灣是強制蒐集國民醫療資料的國家：因台灣是強制全民健保的國家，健保署為了正確核銷健保給付，必須蒐集國民去醫院及診所就診的相關資料。這些由各醫院、診所提供給健保署而彙整起來的資料，就是本文所稱的「健保資料庫」。
2. 健保資料庫也提供第三方做「學術研究」：儘管健保署原始蒐集資料的目的，是希望核銷健保給付；但事實上，健保署也會將資料提供給第三方（如衛生福利部、國家衛生研究院）處理後，再開放給其他研究者作「學術研究」。
3. 資料提供給第三方前，健保署「未知會」資料當事人，也「未徵得」同意：健保署在提供給第三方前，並未知會過資料當事人，也就是你、我、他，全體有加入健保的國民，沒有知會，自然也就不可能取得同意。
4. 健保署「不允許」資料當事人從資料庫中退出：簡單說，即使小王今天湊巧知道這件事後，想行使《個人資料保護法》賦予的刪除或停止處理、利用的權利，健保署也不答應這樣的請求。
5. 「學術研究的成果」時常會影響你我看待他人的方式：最後，學術研究的成果離你我生活並不遠，它們時常被媒體引用，且也不總是全無偏見。設想今天若有研究者試圖透過資料庫，去論證「原住民的肥胖比例比漢人高」，是否可能影響到我們日後看待原住民或漢人的方式？這也是為何涉及與「人」有關的研究時，往往都須先取得受試者同意的主因。（如：人體研究法）

綜合以上五點，在2012年5-6月間，一共八位原告（含前任、現任台權會秘書長）相繼提出訴願，告上法院，要求健保署至少停止將他們的資料做「目的外利用」。而經歷了四、五年的法庭攻防後，最終，最高行政法院在2017年1月25日判決原告敗訴確定，所以就走到了如今釋憲的地步了。

釋憲要爭論什麼？

一言以蔽之，我們希望大法官能正視《個人資料保護法》現有規範上的缺失，導致其可能在數位時代，淪為國家用以侵害個人隱私甚至人格權的幫兇。

在聲請書中，我們從資訊隱私權之於人格型塑的重要性談起，訴求大法官去肯認「當國家對資訊隱私權的限制將影響人格形塑時，應對國家的行為採取嚴格的違憲標準審查」，並針對《個人資料保護法》，提出另外六項既有規範上可能違憲之處。

若限制資訊隱私權將影響人格形塑時，應採嚴格違憲審查

儘管並非所有的資訊蒐集、處理、利用都與人格形塑有關，但我們認為，健保資料庫允許將個資進行學術利用，無疑會攸關個人社會人格和人性尊嚴的形塑，因此必須要通過大法官的「嚴格違憲審查」，才能限制人民的資訊隱私權。

為什麼？讓我們從釋字第603號談起。在釋字第603號中，大法官將隱私權視為「保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制」的權利，在這樣的解釋中，「保障私密領域」正是隱私權概念興起時的初始核心，而由於我們當前討論的是個人生活被數位化後的資訊，因此才稱為「資訊隱私權」；至於其後的「資料自主控制」，被認為是資訊隱私權的主要內涵。

資料自主控制之所以如此重要，是因為在資訊快速且大量流通的現在，「掌握資訊」已是我們了解、甚至控制他人的主要方式；我們透過某人外顯可查的標籤，或大數據分析所得的資料，以勾勒出某人的人格輪廓，並與之相處。這個在社會中被建立起來的「社會人格」，倘無法藉由該個人自主控制資訊而形成，無疑將使其社會生活承受難以喘息的巨大壓力。而資訊隱私權，正是人民少數能對抗當前資訊不斷外溢，個人與政府（或財團）間資訊落差過大的武器。

也因此，我們才主張，若限制資訊隱私權的理由攸關「人格形塑」，就應受到「嚴格違憲審查」。所謂嚴格違憲審查，是三種不同程度（嚴格、中度、合理）的違憲審查標準中最強烈的。在此標準下，倘若要限制人民權利，則所要達到的目的必須極度迫切、重要，同時限制權利所採行的手段必須與欲達成的目的密切關聯，且沒有其他侵害更小的手段。簡言之，限制越基本的權利，則必須以越嚴格的標準進行檢視。

過去大法官釋憲時，通常對於各種為達平等目的而採的差別待遇，會使用中度標準檢查，例如《身心障礙者權益保護法》規定按摩業只能由視障者擔任，即是通過中度審查宣告合憲。至於何時用到嚴格審查，就是當碰到憲法規定的重大權利，像是人身自由、言論自由。

所以，若您肯認隱私權是對人性尊嚴、人格發展有重大程度影響的權利，應就能理解為什麼我們要主張違憲審查必須要通過嚴格審查標準了。

《個資法》在此案中被突顯的六項可能違憲之處

依最高行政法院的確定判決，我們共提出了六項《個資法》可能違憲之處。其中有部分已在前述的５點事實中被提及，但為求完整，底下我們還是逐一列出。它們看來很長，但還是想請大家耐著性子讀完。

1. 《個資法》容許公務機關援引「組織法」作為資料蒐集、處理、利用的法律依據（違反法律保留原則）：這點乍看之下不好理解，但說白了，就是政府所謂的「依法行政」，究竟是依什麼法。好比說，《衛生福利部組織法》第2條羅列了衛福部的各式執掌項目，其中也包含防止家暴；但衛福部倘若援引其組織法表示，為了防止家暴，它有權隨時進入所有家庭訪查，這顯然就太不合理。也因此，大法官才在釋字第535號，即區分「組織法」（如《衛生福利部組織法》）和「作用法」（如《家庭暴力防治法》），並揭示後者才是規定公務機關可以如何行為、如何履行職權的法律，也才是依「法」行政下該被援引的法律。同理，資料蒐集、處理、利用是一種行為，要援引法律，理當也是要以作用法為依據。
2. 《個資法》不區分蒐集、處理、利用「大規模資料」與「個別資料」的差異（違反比例原則）：您沒看錯，在個資法的現有框架裡，做這兩件事的合法要件一模一樣。因此有能力蒐集的人，自然會傾向蒐集更多資料。而我們都心知肚明，在資料處理技術進展迅速的數位時代，越大規模的蒐集資料，就越可能對資訊隱私造成重大侵害。
3. 《個資法》認為所有學術研究都帶來同等重要的公共利益，因此皆可以排除當事人事前同意或事後退出的權利（違反比例原則）：事實上，各類以「人」為對象的學術研究，在公共利益上本就有各種質量、時效的差異等，無法一概而論。例如研究傳染病防治和研究糖分對人體的影響，顯然就是兩種差異極大的研究。而我們也曾在先前段落中舉例，學術研究追求的成果時常會因閱聽人現有的價值觀，而強化對社會特定族群的不利形象。因此不去考量社會大眾對特定學術研究的可能評價，僅是一廂情願地將所有「學術研究」視為同等重要，並以此排除當事人的權利，無疑是說不過去的。
4. 《個資法》容許公務機關做將資料做「目的外利用」時，「不須主動」告知當事人，從而架空當事人的救濟管道（違反正當程序原則）：這點我們在事實釐清的段落中也曾提及。即使再勤奮的人，也無法每天每月都去詢問各行政機關自己的資料目前被如何對待。因此，倘若允許公務機關可以不主動告知資料目的外利用的狀況，在你我根本「不知情」的情況下，還有何權利救濟可談呢？《個資法》在此斷然撤除隱私保護中最基本的「主動告知」程序，無疑是陷所有人民的隱私權於未知的侵害中。
5. 《個資法》容許公務機關在原始目的屆滿、未來目的不明的情況下，可無限期保存個人資料（違反比例原則）：縱使再支持資料利用的人，可能都會同意，若今天想長期保有資料的人是公務機關、是政府，則至少得先有清楚的目的才能為之。遺憾的是，當前的《個資法》正是允許各公務機關任意宣稱其因職務必要，而能無限期強制留存個人資料。換言之，如「免除危險」、「防止危害」這類檢警、國安單位、甚至威權政府常用的理由，也都能符合個資法長期資料保存的要件。
6. 《個資法》容許公務機關恣意禁止當事人「事後控制」其個人資料的權能（違反法律保留原則、比例原則）：儘管個資法有賦予人民要求刪除或停止處理、利用其資料的權利，但它卻從未正面規定公務機關於何種情形方能限制人民的相關權限。在規範不足，且資訊隱私權又非絕對不可侵犯的前提下，導致公務機關可以恣意以各種理由，宣稱人民的權利應遭限制。

歷審裁判

台北高等行政法院102年度訴字第36號、最高行政法院103年度判字第600號、台北高等行政法院103年度訴更一字第120號、最高行政法院106年度第54號

台權會原文出處